Мемлекеттік бюджет мемлекеттік секторды басқарудың құралы ретінде
Мемлекеттік сектор және бюджет жүйесі: тиімді басқарудың өзегі
Экономиканың мемлекеттік секторы — ел заңнамасына сәйкес билікке жүктелген міндеттерді орындаудың негізгі құралдарының бірі. Мемлекеттік сектор мемлекеттік бюджет арқылы қоғам ресурстарының неғұрлым тиімді бөлінуіне жағдай жасайды. Тұрақты экономикалық даму тұрғысынан алғанда, бүгінгі күннің басты мәселелерінің бірі — бюджет жүйесін басқару процесі.
Бюджеттің қызметі мемлекеттің орталықтандырылған ақшалай қорларын қалыптастыру және пайдаланумен байланысты. Бұл процесс бюджет кірістері мен шығыстары сияқты ерекше экономикалық формалар арқылы жүзеге асады және құнды бөлудің жекелеген кезеңдерін көрсететін мемлекеттік бюджеттің қызмет етуінің өзіндік ерекшелігін айқындайды.
Кірістерді жоспарлау мен реттеу: заңнама және құрылым
Мемлекеттік бюджет кірістері негізгі макроэкономикалық көрсеткіштер базасында, экономиканы одан әрі дамытуға және инвестиция тартуға бағытталған ынталандыру шараларымен, сондай-ақ елдің әлеуметтік-экономикалық дамуының орта мерзімді индикативті жоспарымен айқындалады.
Құқықтық негіз
Бюджет кірісін басқару процесі Қазақстан Республикасының «Бюджет туралы» және «Салық және басқа да бюджетке міндетті төлемдер туралы» заңдарымен реттеледі. Сонымен бірге, республикалық бюджетте ағымдағы жылға арналған нақты аударымдар бекітіледі.
2003 жылғы нәтиже
2003 жылы мемлекеттік бюджетке түсім 1 трлн теңгеден асты. Бұл барлық деңгейдегі бюджеттердің табыс бөлігін орындауға және Ұлттық қор активтерін толықтыруға мүмкіндік берді.
Салық түсімдерінің үлесі
Соңғы жылдары республикалық бюджет кірісінің 90%-дан астамын салықтық түсімдер құрайды. 2003 жылы бұл көрсеткіш 93% болды.
2003 жылғы салық құрылымы (негізгі құрам)
- 80%-дан астамы — ҚҚС және корпоративтік табыс салығы.
- Кеден төлемдері — 5,8%.
- Шикізат секторын ұйымдастыру бойынша роялти — 6,5%.
Әлемдік шикізат нарығындағы қолайлы конъюнктураға байланысты бюджетке шикізат секторынан аударымдар артып отыр. Алайда, республикада салық есептілігін ұсынбайтын немесе «нөлдік» қаржылық есеп беретін салық төлеушілер саны көбеюде. Бұдан бөлек, жоспарлы көрсеткіштердің өсуіне қарамастан, түсімдер сомасындағы кейбір ауытқулар заңнамаға сәйкес салық органдары тарапынан түзетіледі.
Маңызды тәуекел: мұнай бағасына байланысты түзетулер
Ауытқулардың бір бөлігі мұнай бағасына байланысты түсім көлемін дұрыс түзетпеумен байланысты болды. Мысалы, 2001–2002 жылдары 6 кәсіпорын бойынша мұнай және мұнай өнімдерін өткізуден түскен түсім 639,5 млн АҚШ долларын құраса, ресми деректерде бағаларды пайдалану бойынша жалпы түсім 759,4 млн АҚШ долларынан асты.
Салық органдары ұсынған түзету сомасы 27,9 млн АҚШ долларына тең болды. Демек, 2001–2002 жылдары есепке алынбаған және салық салынбаған түсім көлемі 92,0 млн АҚШ долларын құрады.
Бұл фактілер салықтық әкімшілендіру механизмдерін жетілдіруге бюджеттен жыл сайын қаражат бөлінгеніне қарамастан, әкімшілендіру тиімділігінің жеткіліксіз болып қалғанын көрсетеді. Сонымен қатар салық заңнамасын бұзу фактілері де кездеседі.
Бюджет шығыстары: басымдықтар және халықаралық салыстыру
Мемлекеттік бюджет қаражаты мемлекеттік бағдарламаларды қаржыландыруға бағытталады. Қазіргі кезде олардың саны 400-ден асады. Мысалы, 2003–2015 жылдары Қазақстан Республикасының индустриялық-инновациялық даму стратегиясын іске асыру үшін Үкімет республикалық бюджеттен 500 млн АҚШ долларынан астам қаржы бөлді. Бұл қаражат, негізінен, даму институттарын қалыптастыруға және ғылыми зерттеулерге жұмсалды.
Ғылымды қаржыландыру: әлемдік тәжірибе және Қазақстан
Әлемдік тәжірибе мемлекет ұлттық ғылыми шығындардың 1/5-інен жартысына дейін көтеретінін көрсетеді. Ал іргелі зерттеулер үшін бұл үлес жиі жоғары — жартысынан 2/3-іне дейін.
- АҚШ: 6–7%
- Франция, Германия, Ұлыбритания, Италия: 4–5%
- Жапония: 3–3,5%
- Жапония: 51,5%
- Германия: 51,4%
- Канада: 35%
- Италия: 46,4%
Жалпы алғанда, дамыған елдер ғылымға ІЖӨ-нің орташа 2–4%-ын жұмсайды. Қазақстанда іргелі және қолданбалы ғылымға, зерттеулер мен инновацияға шығыстар ІЖӨ-нің 0,2%-ына дейін ғана артты. Сондықтан орта мерзімді инвестициялық-инновациялық стратегияға сәйкес ғылым мен инновацияға жұмсалатын шығыстарды дамыған елдер деңгейіне дейін көтеру қажет.
Білім беру
2006 жылға дейін «Білім беру» тобы бойынша шығыстардың ІЖӨ-дегі үлесі 0,1% өсіп, жыл сайынғы өсім жағдайында 3,94%-ға жетті. Бұл көрсеткіш Ұлыбритания (1,3%), Испания (1,2%) және АҚШ (0,4%) көрсеткіштерінен жоғары, бірақ Исландия (6,86%), Швеция (6,6%) және Белгиядан (6%) төмен.
Денсаулық сақтау
Денсаулық сақтауға шығыстардың ІЖӨ-дегі үлесі 2%-дан сәл ғана жоғары. Дамыған елдерде бұл көрсеткіш 6–7% шамасында. Міндетті медициналық сақтандыру қоры құрылса, шығындар 2–3% деңгейінде сақталуы мүмкін деген болжам бар.
Әлеуметтік қолдау
«Әлеуметтік қамсыздандыру және әлеуметтік көмек» тобы бойынша шығыстар ІЖӨ-нің шамамен 6%-ын құрайды және болашақта 5,5% деңгейінде сақталады деп күтіледі. Салыстыру үшін: АҚШ — 5,5%, Ұлыбритания — 13,1%, Ресей — 8,2%, Австралия — 10,2%.
Әлеуметтік шығыстардың негізгі мақсаттары
- Жұмыс істейтін халықтың табысын арттыру.
- Кедейшілік деңгейін төмендету және атаулы әлеуметтік қорғауды күшейту.
- Зейнетақымен қамтамасыз ету жүйесін жетілдіру.
- Мүгедектерді әлеуметтік және еңбекке бейімдеу, ана мен баланы қолдау.
Мәдениет, спорт, туризм және ақпараттық кеңістік
Бұл функционалдық топ бойынша шығыстардың ІЖӨ-дегі үлесі 2004 жылы 0,73%-ға дейін салыстырмалы түрде төмендейді, алайда номинал мәнде үстіміздегі жылы 24,5% өсім болжанады. Өсімнің негізгі себебі — орта мерзімді «Мәдени мұра» бағдарламасын іске асыру: мәдени мұраны жүйелі оқыту, тарихи-мәдени және архитектуралық ескерткіштерді қалпына келтіру, гуманитарлық білім қорын ұлттық тілде қалыптастыру және т.б.
Ауыл, су, орман, балық шаруашылығы және қоршаған орта
Бұл топ бойынша шығыстардың ІЖӨ-дегі үлесін 1,69%-ға дейін өсіру қарастырылды. Шығыстардың елеулі бөлігі аграрлық өндірісті жандандыруға, ауылдағы өмір сапасын арттыруға және инфрақұрылымды дамытуға бағытталады. «Ауыз су» салалық бағдарламасы аясында халықты сапалы ауыз сумен қамтамасыз ету көзделген.
Мемлекеттік бағдарлама шеңберінде жыл сайын 1,5 млрд теңге бөлінді. Қаражат ауыл мектептері мен ауруханаларын, жолдарды, су жеткізу жүйелерін салуға және жаңғыртуға жұмсалады.
Өнеркәсіп және құрылыс
Бұл топ бойынша шығыстар жыл сайын қысқаруда. Бұл үрдіс 2003–2015 жылдарға арналған инвестициялық-инновациялық стратегия шеңберіндегі қаржыландыру логикасымен түсіндіріледі.
Көлік және байланыс
Көлік және байланыс шығыстары ІЖӨ-нің шамамен 1,66%-ын құрайды. Қаражат сыртқы нарыққа шығуды қамтамасыз ететін коммуникациялардың техникалық жағдайын жақсартуға және транзиттік дәліздерді дамытуға бағытталады. Автомобиль жолдарын ұстау, қалпына келтіру және жөндеу шығындары көлік инфрақұрылымын дамытудың жалпы шығындарының 30%-ынан аспайды (ІЖӨ-нің 0,3–0,33% деңгейі).
Еңбек ақы және кадрлық әлеует
2004–2005 жылдары мемлекеттік қызметкерлердің еңбек ақысы өсті. Сонымен қатар кәсіби мемлекеттік аппаратты қалыптастыру үшін қайта даярлау және біліктілікті арттыруға қаражат бөлінуде.
Неліктен бюджет әлі толық «даму бюджеті» емес?
Қазіргі жағдайда мемлекеттік бюджетті толыққанды «даму бюджеті» деп атау қиын. Мемлекеттік функцияларды толық қаржыландыру үшін ІЖӨ көлемін бюджет арқылы қайта бөлудің деңгейін кемінде ІЖӨ-нің 30%-ына дейін көтеру қажет. Бүгінде салықтық және салықтық емес түсімдердің жиынтық көлемі ІЖӨ-нің шамамен 20%-ын ғана құрайды.
Халықаралық контекст
- Еуропа елдерінде мемлекеттік шығындар орта есеппен ІЖӨ-нің 47%-ына жуық.
- АҚШ-та (мемлекеттік зейнетақы мен әлеуметтік қорларға шығындарды қоспағанда) — 34%.
- Жапонияда — 35%.
Мемлекет ресурстарын қайта бөлу процесінде бюджет қалыптастыру кезінде мемлекеттік секторды қайта құрылымдау және дамыту бағыттары мен мақсаттарын ескеру қажет.
Мемлекеттік секторды бюджетте өлшеу мәселесі: жіктемедегі «көрінбеу»
Реттеудің спецификалық объектісі ретінде мемлекеттік сектор бюджеттік жіктемеде кіріс бөлігінде де, шығыс бөлігінде де айқын бөлінбеген. Мемлекеттік және муниципалдық меншіктегі мүліктен алынатын табыс «салықтық емес түсімдер» бөлімінде көрсетілгенімен, мұндай түсімдер жеке санат ретінде бөлектенбейді. Бұл мемлекеттік мүлікті муниципалдық мүліктен ажыратуға және тікелей мемлекеттік сектордан түскен табысты дәл анықтауға кедергі келтіреді.
Нақты проблема
Шығыстар жіктемесі де меншік нысандары бойынша ресурстарды бөлуді қарастырмайды. Сол себепті қолданыстағы әдістеме арқылы мемлекеттік секторға тікелей бағытталған қаражаттың көлемін дәл бағалау қиын. Функционалдық және экономикалық жіктемелердің ішкі баптарында мемлекеттік сектордың үлесін есептеудің орнықты әдістемесі қалыптаспаған.
Ұсынылатын шешімдер
- Бюджеттік жіктемеге мемлекеттік секторға қатысты толықтырулар енгізу және ағымдағы жылға жоспарланған мемлекеттік шығындарды бөлек өлшеу.
- Бюджет параметрлерін статистикалық деректермен сәйкестендіру арқылы орындалу дәрежесін бағалау мүмкіндігін күшейту.
- Аймақтық мақсатты бағдарламаларда мемлекеттік орындаушылардың үлесін, игерілген қаражат көлемін және мердігерлер тізбегін есепке алудың ашық жүйесін ұйымдастыру.
- Мемлекеттік сектор дамуының жоспарлы көрсеткіштер жүйесін (мөлшер мен тиімділік индикаторлары) әзірлеу және деректерді тұрақты жинақтау.
Мұндай жүйе мемлекеттік сектордың даму тенденцияларын анықтауға және осы секторды бюджеттік реттеу стратегиясын қалыптастыруға мүмкіндік береді. Мемлекеттік секторды бюджеттік реттеудің қолданылатын әдістері даму мүмкіндігі мен нақты қажеттілік арқылы айқындалуы тиіс.
Стратегиялық басымдықтар және институционалдық басқару
Мемлекеттік секторды бюджеттік қаржыландырудың механизмін, нақты объектілерін, бағытын және көлемін айқындау кезінде қоғамның әлеуметтік қажеттіліктерін қамтамасыз ету міндеті мен ІЖӨ өсімін қалыптастыру процесіндегі мүмкіндіктер қатар ескерілуі керек. Осы тұрғыда мемлекеттік сектор ішінде ресурстарды бөлу үшін мемлекеттік басымдықтардың айқын жүйесін әзірлеу маңызды.
Холдингтік деңгейдегі үйлестіру
Мемлекеттік сектордың стратегиялық басымдықтарын қалыптастыруда, оның қызметін мониторингтеуде және ұтымды мөлшерін анықтауда мемлекеттің қатысуымен жұмыс істейтін ірі кәсіпорындарды біріктіретін холдингтің рөлі шешуші болуы мүмкін. Мұндай холдинг қысқа мерзімді мақсаттармен шектелмей, аймақтық және салалық аспектілерді қамтитын ұзақ мерзімді мақсаттарды да бекітуі қажет.
Қорытынды: инвестициялық белсенділікті қалпына келтірудегі бюджеттің рөлі
Соңғы жылдары Қазақстанда мемлекеттік инвестицияның экономикаға бағдарланған белгілі бір жүйесі қалыптасқанын атап өтуге болады. Дегенмен, көптеген мемлекеттік кәсіпорындар үшін несие ресурстары жоғары пайыздық мөлшерлемелерге байланысты әлі де қолжетімсіз: қарыз құны инвестиция рентабельділігінен асып түседі. Өндірісті дамытуға бағытталатын меншікті қаражаттың үлесі де мардымсыз.
Осындай жағдайда мемлекеттік секторға тікелей инвестициялар өз маңызын сақтауы тиіс. Ал бюджет жақын перспективада инвестициялық процесті қалпына келтіруді реттеудегі негізгі құралдардың бірі бола алады.