Жергілікті өзін өзі басқару органдары қызметіне кепілдік
Мемлекеттік және муниципалдық құрылымдағы жергілікті өзін-өзі басқарудың (ЖӨӨБ) шетелдік тәжірибесі әртүрлі болғанымен, ол негізінен екі тұрақты концепцияға сүйенеді. Бұл концепциялар тек тарихи тәжірибе, салт-дәстүр және мәдениетпен ғана емес, сонымен қатар құқықтық жүйемен де айқындалады.
Негізгі идея
Бір модель жеке тұлғаның еркіндігі мен билікті орталықсыздандыруды алға шығарса, екіншісі мемлекеттік биліктің әкімшілік-құқықтық қорғауын күшейте отырып, өзін-өзі басқаруды құқықтық тәртіп арқылы реттеуге бейім.
Шетелдік тәжірибедегі екі концепция
Англосаксондық бастаулар: билікті шектеу және «персоноцентризм»
Мәселен, АҚШ-та жергілікті басқару органдары штаттардың орталық билігі мен федералдық органдарға қарсы «тепе-теңдік» құралы ретінде қалыптасты. Ал Ұлыбританияда муниципалдық билік дербес ішкі басқаруға артықшылық беруден туындады.
Мұндай модельдердің әлеуметтік негізінде билікті орталықсыздандыру қағидалары және «персоноцентризм» (жеке индивидті негізгі құндылық деп тану) дәстүрі жатыр. Бұл дәстүр әдет-ғұрып құқығына сүйенетін сот билігі арқылы институционалдық қорғанысқа ие болды.
Еуропалық модель: «жазылған құқық» және әкімшілік қорғау
Еуропаның бірқатар елдерінде өзін-өзі басқаруға мемлекеттік билік тарапынан күшті әкімшілік-құқықтық қорғау жүргізілді. Бұл көбіне «жазылған» құқық жүйесіне (кодификацияланған заңнамаға) сүйенетін басқару мәдениетімен байланысты.
Мұнда мәселені шешу логикасы қоғамды мемлекетке қарсы қоюға емес, әлеуметтік қатынастарды төмен деңгейге дейін нақтылай түсетін ұстанымдарға негізделеді: гуманистік бейімделу немесе функционалды-догматикалық түсіндіру.
Тұлға туралы көзқарас: гуманистік және функционалды-догматикалық ұстаным
Гуманистік концепция
Бұл ұстанымда адам мақсат ретінде қарастырылады, ал құқық — сол мақсатқа қызмет ететін құрал. Адам өзін табиғаттан бөліп, әлеуметтік топты, қоғамды, қоршаған ортаны және өзін таниды; білімін кеңейте отырып, өзін-өзі тануға және ЖӨӨБ мүмкіндіктеріне ұмтылады.
Функционалды-догматикалық концепция
Бұл тұғырнамада құқық берілген функцияны құжаттау және бекіту арқылы түсіндіріледі. Мысалы, басшы мен бағыныштының міндеттері әкімшілік-қызметтік регламенттердегі тізіммен шектеледі, ал жеке тұлға көбіне «қызмет атқаратын функция» ретінде қарастырылады.
Осы екі концепцияның бір-біріне қайшылығы қоғам мен мемлекеттің өзара функцияларын және билікті ұйымдастырудың әртүрлі философиясын бейнелейді.
ЖӨӨБ-дың институционалдық белгілері
Жергілікті өзін-өзі басқарудың Еуропалық Хартиясында ЖӨӨБ институтының негізгі өлшемдері көрсетілген. Құжат ЖӨӨБ қажеттілігін мойындаумен қатар, муниципалдық билікті Конституция деңгейінде бекітудің маңызын атап өтеді.
Құқықтық кепілдіктердің негізгі өлшемдері
- Ұйымдық айқындық: ЖӨӨБ-дың орны мен органдарының мемлекеттік басқару жүйесінде танылуы.
- Экономикалық және қаржылық дербестік: өзіндік экономикасы мен қаржысының болуы.
- Құқықтық субъектілік: басқа органдармен толық құқықты өзара әрекеттесу (жеке бюджет, меншікті басқару, өз шешімін қабылдау және т.б.).
- Формалардың алуан түрлілігі: тарихи, аймақтық-мәдени дәстүрлер мен экономикалық мүмкіндіктерді ескеру.
Мысал: Жапония
Жапонияның жергілікті өзін-өзі басқару туралы заңнамасы жергілікті қауымның бірқатар өкілеттіктерін нақтылайды. Олардың ішінде нормативтік актілер қабылдау, жергілікті бюджетті бекіту, жергілікті салықтар мен төлемдерді белгілеу, шаруашылық келісімдер жүргізу, муниципалдық кәсіпорындарды басқарудың негізгі міндеттерін шешу және атқарушы органдар қызметін тексеру бар.
Қазақстан жағдайында ЖӨӨБ-тың институционалдық белгілерін құжаттау мен кепілдендіру Конституция, арнайы заң актілері және жергілікті өзін-өзі басқару органдарының нормативтік құжаттары арқылы қамтамасыз етіледі.
Азаматтардың қатысуы және құқықтардың қамтамасыз етілуі
Адам мен азаматтың құқықтары мен бостандықтарының қорғалуы азаматтардың ЖӨӨБ органдары жұмысына қатысуын күшейтеді: өкілетті орган мүшелерін сайлау үдерісіне еркін араласу, сондай-ақ атқарушы орган қызметіне жергілікті қауым тарапынан қоғамдық бақылау жасау мүмкіндігі артады.
Жергілікті қауымның құқықтық табиғаты
Көптеген зерттеулер жергілікті қауымды жергілікті жария корпорация ретінде сипаттайды: ол азаматтар мен мемлекет арасын байланыстыратын буын қызметін атқарады. Демек, мемлекет азаматтардың сайлау құқығын ғана емес, ЖӨӨБ органдарының құрылуына жағдай жасауды да кепілдендіруге тиіс.
Өкілеттіктерді жергілікті деңгейге беру
Муниципалдық тәжірибеде мемлекеттің жекелеген өкілеттіктері қажетті қаржылық және өзге де ресурстармен бірге ЖӨӨБ деңгейіне беріледі. Өкілеттіктерді беру әдетте екі формада іске асады:
- 1 Бөліп беру: ЖӨӨБ органдарының міндеттері мен өкілеттіктерін реттеу әрекеті.
- 2 Беру: мемлекеттік органдарға тән белгілі бір мәселені шешу құқығын ЖӨӨБ органдарына бір рет, белгілі мерзімге немесе мерзімсіз ұсыну.
Осылайша, мемлекеттік билік жергілікті қауымдағы өзін-өзі басқару билігін мойындайды және муниципалдық құқық көзі ретінде жергілікті нормативтік құжаттарды (жарғы, ереже) таниды.
Заң шеңберіндегі еркіндік және жергілікті Жарғының рөлі
ЖӨӨБ қолданыстағы заңнама шеңберінде еркін әрекет етеді. Дербестіктің практикалық көрінісі — қалалық және ауылдық деңгейде өзін-өзі басқаруды енгізу тәсілдері, сондай-ақ тұрғындардың шешім қабылдауға қатысу тетіктері.
Жергілікті демократияның негізгі тетіктері
- Өзін-өзі басқару органдарын сайлау.
- Жергілікті маңызды мәселелер бойынша орындалған жұмыстың нәтижесін сұрату бастамалары.
- Құқықтық шығармашылыққа (нормашығармашылыққа) азаматтардың қатысуы.
- Муниципалдық округ тұрғындарының талап-тілектерін қалыптастыруға және орындауға қатысуы.
ЖӨӨБ-тың негізгі құқықтық тірегі — Конституция, өзге де заңдар және жергілікті қауым дайындап, көпшілік талқысынан өткізген Жарғы. Жарғыны тұрғындар тікелей қабылдай алады немесе өкілдік орган (Кеңес) бекітеді. Ол мемлекеттік тіркеуден өтіп, мәні жағынан «жергілікті Конституция» қызметін атқарады.
Жарғыда әдетте не бекітіледі?
- Қызметтің құқықтық негізі, мақсат-міндеттері, жергілікті қауымның шекарасы мен құрамы.
- ЖӨӨБ ұйымының құрылымы, ұйымдастыру тәртібі және қызмет формалары.
- Экономикалық және қаржылық негіздер (бюджет, мүлік, басқару және билік ету тәртібі).
- Жергілікті маңызы бар объектілер мен мәселелердің тізбесі.
- Тұрғындардың қатысу тетіктері (соның ішінде референдум өткізілетін жағдайлар).
- Органдардың міндеттері, сайланбалы лауазымдар, өкілеттік мерзімі және кепілдіктер.
- Шекара маңындағы аумақтарда қызмет етудің ерекшеліктері және әкімшілік бақылау тәртібі.
- Органдар мен лауазымды тұлғалардың өкілеттігін мерзімінен бұрын тоқтату, сенімсіздік білдіру, кері шақырып алу рәсімдері.
- Жарғыға өзгерістер мен толықтырулар енгізу тәртібі.
ЖӨӨБ модельдері және орталық биліктің ықпал ету деңгейі
Халықаралық тәжірибеде жоғары тұрған мемлекеттік органдардың ЖӨӨБ жұмысына ықпал ету дәрежесіне қарай әртүрлі типтер мен формалар қалыптасқан. Бұл ЖӨӨБ-тың бір мезгілде мемлекеттік жүйемен де, қоғамдық бірлестіктер табиғатымен де байланыста болуымен түсіндіріледі.
Жүйенің сипаттамалық белгілері
- Азаматтардың тұрғылықты аумағын дамыту мәселелерін өз бетінше шешу құқығы.
- Басқарудың «көлденең» ұйымдасуымен қатар, мемлекеттік иерархия қағидаларының белгілі шарттарда сақталуы.
Халықаралық тәжірибеде ЖӨӨБ-тың үш типті моделін бөліп көрсетуге болады. Бұл мәтінде олардың бірі — англосаксондық жүйе — кеңірек сипатталады.
Англосаксондық жүйе (америкалық түрі)
Англосаксондық жүйе (кейде жергілікті басқаруда «америкалық түр» деп те аталады) АҚШ, Канада, Австралия, Жаңа Зеландия сияқты елдерде кең тараған.
Ерекшелігі: орталықтың тікелей «қамқоршы өкілі» болмайды
Бұл жүйеде жергілікті сайланбалы органды тікелей бақылап отыратын орталық үкіметтің арнайы өкілі болмайды. Соған қарамастан, мемлекеттік басқару жүйесінің ықпал ету тетіктері сақталады.
Мысалы, Англияда қоршаған ортаны қорғау саласындағы уәкілетті министрлік жергілікті қауым құзыретіне берілген міндеттердің орындалуын қадағалай алады. Жалпы алғанда, мемлекет ЖӨӨБ органдарының өз өкілеттігі шеңберінде әрекет етуін бақылайды.
Қаржылық ықпал
Қажет болған жағдайда орталық билік субвенция, дотация сияқты қаржылық механизмдер арқылы жергілікті бағдарламаларға ықпал ете алады.
«Рұқсат етілгеннің шеңбері» қағидасы
Бұл модельдің тағы бір маңызды қыры — жергілікті өзін-өзі басқару органдары заң бойынша рұқсат етілген мәселелерді ғана жүзеге асыра алады. Муниципалитет автономиялық құрылым ретінде Парламент берген өкілеттікті атқарады, ал муниципалдық басқарудың құқықтық негізін (статуттарды) Парламент айқындайды. Орталық үкімет пен муниципалитеттің өзара қатынасы да заңмен белгіленеді.